Também pode ter sentido literal: "não é, oficialmente, uma cidade". Pode-se dizer isto de uma vila grande, que, apesar da sua dimensão, não tenha o estatuto legal de cidade.
A propósito, parece-me que neste caso a palavra "foro" está relacionada com "foral". Na Idade Média, os reis concediam o estatuto de cidade a uma vila através de um documento chamado "foral de cidade".